Ataque à engenharia da Petrobrás: o favorecimento ao cartel das empreiteiras

Eugênio Mancini

 

O autor do texto abaixo, engenheiro  Eugenio Miguel Mancini Scheleder, trabalhou durante 52 anos na Petrobrás.

Até 1991, exerceu as funções de engenheiro de projeto, gerente de projetos de transporte e gerente-geral de empreendimentos industriais do Segen [Serviço de Engenharia da Petrobrás].

No período de 1991 a 2005, exerceu, também, no Governo Federal, os cargos de Secretario Nacional Adjunto de Energia, Presidente da Comissão Nacional de Gás Natural, Diretor de Gestão e Diretor de Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento e Assessor Económico do Ministro do Planejamento.

Portanto, é um profissional e um homem categorizado para falar sobre a engenharia da Petrobrás. O que reproduzimos, aqui, são os dois últimos artigos da série “Engenharia e gestão de empreendimentos”, que o autor publicou no site da Associação dos Engenheiros da Petrobrás (AEPET).

Nestes artigos, o engenheiro Mancini faz um sintético e profundo relato sobre a evolução da engenharia da nossa empresa – e finaliza por avaliar a devastação causada, nos governos Fernando Henrique, Lula e Dilma pelos ataques ao patrimônio técnico, intelectual  e moral da Petrobrás.

C.L.

Ataque à engenharia da Petrobrás: o favorecimento ao cartel das empreiteiras

EUGÊNIO MIGUEL MANCINI SCHELEDER

A Terceirização da Gestão

A reestruturação dos modelos de gestão e de organização da Petrobrás, aprovada em outubro de 2000, alocou nas unidades de negócios então criadas a responsabilidade e o poder de decisão sobre a gestão e o gerenciamento da instalação de novos ativos, destinando às áreas de tecnologia, engenharia e materiais um papel próximo ao de prestadores de serviços.

Contrariando toda a experiência técnica e gerencial acumulada por essas áreas, a nova orientação corporativa abriu caminho para a experimentação de modelos de gestão de obras considerados, historicamente, do interesse das grandes empreiteiras, modelos esses que sempre foram formalmente repelidos pela Petrobrás durante todo o período de atuação do Geop e do Segen.

O conceito básico que orientou a criação da unidade de Engenharia, que substituiu o Segen – atuação assemelhada à de uma empresa prestadora de serviços – contribuiu, decisivamente, para a terceirização e o enfraquecimento das atividades de planejamento, de projeto e de gestão de obras.

Dentro desse cenário, a Petrobrás teve reduzido o seu poder de compra e a sua influência sobre o mercado, perdeu participação e poder no gerenciamento da implantação das novas unidades produtivas e tornou-se um alvo preferencial dos interesses e das manobras de mercado do cartel de grandes empreiteiras prestadoras de serviços de construção e montagem.

Em pouco tempo, o modelo baseado na contratação do tipo EPC (Engineering, Procurement and Construction) tornou-se a primeira opção para a implantação de novas unidades industriais, patrocinada pelas diretorias de Abastecimento e de Serviços, transformada em procedimento padrão pela gerência executiva da Engenharia e sustentada, em seus princípios, por um sem número de pareceres do Jurídico da Companhia.

Esse modelo, baseado na licitação de grandes “pacotes”, com valores muito elevados, prevaleceu nas contratações da Engenharia ao longo da última década, tornando-se um fator relevante de elevação de custos e de acréscimo dos prazos dos empreendimentos.

A exemplo do que acontece nos casos de contratação do tipo “turn-key“, a opção por um contrato EPC pode ser justificada quando a empresa proprietária não dispõe do conhecimento técnico e gerencial necessário ou quando se trata de uma unidade singular, exclusiva, que dificilmente será repetida em outro momento.

Não era esta, certamente, a condição da Petrobrás no ano 2000, detentora de um imenso conhecimento tecnológico e de uma extraordinária experiência no gerenciamento das atividades de projeto, suprimento e construção.

Além disso, a Petrobrás sempre foi uma empresa em contínuo crescimento, permanentemente envolvida com a implantação de repetidas unidades de produção, transporte e processamento de petróleo e gás natural.

Dessa forma, a contratação do tipo EPC representou um retorno aos primórdios da atuação do CNP [Conselho Nacional do Petróleo], quando não havia conhecimento técnico suficiente nem experiência consolidada na gestão de grandes empreendimentos do setor petróleo no Brasil.

A prática continuada desse modelo produziu danos expressivos à Petrobrás, como será visto a seguir.

(i) Perda do controle sobre o projeto: a contratada principal, geralmente um consórcio de empresas, passou a ser responsável pela complementação do projeto básico, execução do projeto executivo, suprimento de materiais e equipamentos, subcontratação das empresas construtoras das obras e pela fiscalização técnica e gerencial dessas empresas; na prática, a Petrobrás abriu mão do planejamento, do projeto e da fiscalização técnica e transferiu para a contratada a responsabilidade pela gerência do empreendimento, em especial das interfaces entre projeto, suprimento e construção e montagem.

(ii) Transferência dos riscos do projeto: no modelo EPC, a Petrobrás transfere à contratada todos os riscos do projeto, sejam fortuitos, sejam de mercado; esses riscos são precificados na proposta e, quando não incorridos, transformam-se em ganhos adicionais para as contratadas.

  • Licitação antecipada dos “pacotes”: é necessária para que a futura contratada disponha dos prazos necessários ao desenvolvimento do projeto, ao suprimento dos bens, à subcontratação das empresas executoras e à execução das obras. Implica na realização de licitações com informações não consolidadas, projetos imaturos e previsão de prazos e custos irreais.
  • Ajustes no fornecimento e excesso de aditivos: os inevitáveis ajustes de escopo e de fornecimento das partes que não foram suficientemente definidas antes da licitação resultam em um excessivo número de aditivos contratuais e em custos e prazos muito maiores do que os previstos.
  • Benefícios contratuais para a contratada: as melhorias e otimizações de qualquer natureza, inclusive aquelas decorrentes das negociações com subfornecedores e da mitigação dos riscos, constituem benefícios exclusivos para as contratadas, enquanto as onerações eventualmente verificadas ao longo dos trabalhos suscitam a apresentação de pleitos contratuais, na tentativa de obter da Petrobrás alguma compensação.

(vi) Perda da competitividade nas licitações: nos contratos EPC, os escopos são multidisciplinares e os valores excessivamente elevados, afastando as empresas especializadas e de porte médio, capazes de oferecer propostas com menores custos. Essa condição reduz a competitividade dos certames e promove uma enorme concentração de recursos contratados com um reduzido grupo de empresas de maior porte. Em face da intermediação da contratada, os preços obtidos dessa forma não representam os melhores preços que podem ser oferecidos pelo mercado. A verdadeira competição ocorre, então, na subcontratação dos serviços pela contratada, quando surge a oportunidade de, com o projeto suficientemente desenvolvido, contratar, com menores riscos, companhias de menor porte, com custos diretos e BDI inferiores, dentro de um universo mais amplo de empresas especializadas.

(vii) Perda do poder de compra: na contratação do tipo EPC, o poder de compra da Petrobrás junto ao mercado de fornecimento de bens e serviços é transferido a terceiros. Na esteira dessa transferência de poder, instalou-se um processo de enfraquecimento da engenharia de projetos e da indústria de óleo e gás no País, uma vez que as contratadas principais dos contratos EPC têm a sua atenção e o seu esforço voltados para os resultados de cada contrato e, ao contrário da Petrobrás, não têm interesse em cumprir a política de conteúdo local nem de contribuir para o desenvolvimento e a preservação da engenharia de projetos e da indústria de fabricação nacionais.

A Mudança Essencial

A contratação do tipo EPC faz parte de um modelo de gestão que resulta em custos mais elevados para a Petrobrás, por sua própria natureza – transferência de responsabilidades e de riscos excessivos à contratada – e pela dificuldade, intrínseca ao modelo, de inibir as manobras de mercado e a formação de cartéis pelas empresas fornecedoras de bens e serviços. Sem muita dificuldade, é possível vislumbrar a possibilidade de ganhos indevidos ou excessivos das contratadas, distribuídos na “caixa preta” de suas propostas a preço global e localizados em margens resultantes de riscos e contingências não incorridos, subcontratações, diferenças nos preços de compra e venda de bens, tributos recuperáveis não repassados, otimizações de projeto em benefício próprio e expectativas de aditivos decorrentes de alterações de escopo e de prazo, entre outros fatores.

A prática continuada desse modelo favoreceu iniciativas do mercado contrárias aos interesses da Companhia, a exemplo do denominado “Clube de Empreiteiras”, hoje conhecido. A repetição desse modelo, ao longo dos últimos dez anos, reduziu drasticamente a competitividade dos processos licitatórios e tornou a Petrobrás refém da atuação e do interesse de cerca de 10 a 12 grandes empresas, nas quais foi concentrada a alocação de mais de 80% dos recursos contratados pela Engenharia. Contratos de enorme valor permitem pequenos percentuais de desvios, como tem sido revelado, sem chamar a atenção. Ao mesmo tempo, um pequeno número de empresas facilita o entendimento entre elas e favorece a negociação com gestores e agentes desonestos, que podem ser cooptados por meio de propinas, garantia de manutenção no cargo e outros meios espúrios.

O Código de Ética do Sistema Petrobrás, em vigor há bastante tempo, e o Programa Anticorrupção, divulgado mais recentemente, são instrumentos orientados para a defesa da Companhia. São, no entanto, restritos ao comportamento e à atitude individuais, estabelecendo o que se espera de cada empregado, do ponto de vista dos valores internalizados na Empresa. Tais instrumentos não consideram os processos de trabalho estabelecidos nas diversas unidades da Companhia, os quais, inadvertidamente, podem estar contribuindo para a ocorrência de situações desfavoráveis aos interesses da Petrobrás. No caso da atuação dos fornecedores de bens e serviços, os maiores prejuízos à Empresa podem decorrer não da ação individual de um ou outro gestor, mas, sim, de procedimentos e métodos de trabalho que, anonimamente, favoreçam as organizações que transacionam com a Companhia. Para que a defesa da Petrobrás seja efetiva, além da preservação dos valores éticos e do estabelecimento de regras para o comportamento do empregado, há que se adotar um modelo de gestão de obras transparente e capaz de defender a Empresa das manobras de mercado possíveis de ocorrer em qualquer atividade de prestação de serviços no País.

O modelo de contratação do tipo EPC é tão prejudicial à Petrobrás que, mesmo que não ocorra qualquer corrupção ou desvio, a Empresa perde da ordem de 30 a 40% no custo e no prazo do empreendimento, em face da intermediação das atividades de gerenciamento e da transferência, para a contratada, dos riscos e dos benefícios da otimização técnica e gerencial dos projetos. Esses sobrecustos são relevantes e, de nenhuma forma podem ser compensados por um eventual menor gasto da Empresa na estruturação de suas áreas de engenharia, tecnologia e materiais. Não há qualquer evidência de que as obras da Petrobrás tenham se tornado menos dispendiosas, de melhor qualidade e de menor prazo do que antes da implantação do atual modelo. Ao contrário, a transferência de todos os riscos para as contratadas permitiu que elas elevassem os preços em suas propostas de forma arbitraria, acobertadas por um cartel que se formou, exatamente, pela falta de competitividade das licitações e pelo pequeno número de empresas em condições de celebrar contratos multidisciplinares e de grande valor (EPC).

Além disso, a Petrobrás vem perdendo, ao longo do tempo, a sua capacitação em atividades inerentes à implantação de grandes empreendimentos, em especial no planejamento integrado, na execução e fiscalização de projetos de engenharia, no gerenciamento de interfaces e na fiscalização técnica dos serviços de construção e montagem. A atitude gerencial que vem sendo consolidada nos últimos anos, caracterizada por uma crescente aversão a riscos e responsabilidades, parece decorrer de um reconhecimento, por certo equivocado, de que, em termos de planejamento, projeto, gestão e fiscalização, as empresas contratadas estariam, hoje, mais capacitadas do que a Petrobrás.

A atuação da Petrobrás como integradora foi a base sobre a qual, historicamente, foram estruturadas as áreas de engenharia, tecnologia e materiais. Essas áreas acumularam uma experiência e um “know-how” consideráveis, contribuindo enormemente para a criação e o desenvolvimento do mercado brasileiro de fornecimento de bens e serviços destinados ao setor de óleo e gás. O abandono progressivo da experiência técnica e gerencial acumulada pelo Segen, iniciado após a reestruturação do ano 2000, criou a oportunidade para se instalar um modelo de gestão de obras baseado em contratos do tipo EPC, com grandes danos à Companhia.

Devolver o comando do processo à Petrobrás, para conduzir o planejamento e o projeto de engenharia, contratar os serviços com empresas especializadas e adquirir os materiais e equipamentos diretamente dos fabricantes qualificados, reduzirá os prazos e os custos dos empreendimentos e trará benefícios relevantes para a Companhia e para o mercado fornecedor brasileiro, que resultará fortalecido.

O combate à corrupção é uma prioridade e uma obrigação, não só do ponto de vista dos valores, mas, também, pelas perdas financeiras impostas à Empresa.

Apenas o reforço dos instrumentos de controle, entretanto, não será suficiente, se os procedimentos adotados favorecerem perdas para a Companhia. Tudo indica que, se o modelo de gestão de obras permanecer atrelado à estratégia de contratação baseada em licitações do tipo EPC, a Petrobrás continuará sujeita à atuação dos cartéis de empreiteiras e poderá sofrer severos danos financeiros, ainda que não ocorram desvios, fraudes e atos de corrupção de seus empregados. O modelo de gestão dos empreendimentos precisa mudar. A estratégia de contratação precisa mudar. Os contratos precisam mudar.

Esta é a mudança essencial.

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